최근 들어 해양관광에 대한 수요가 증가하면서 섬에 대한 관심도 더불어 증가하고 있다. 섬은 우리나라 해양권익의 보호 측면에서도 중요한 지정학적 가치를 지니며, 육지와 고립되어 있다는 특징을 가져 생태적으로도 보존 가치가 크다. 이처럼 섬은 해양생태·해양관광 등의 거점공간으로 활용되고 있으며 다양한 역사와 문화적 배경을 가지고 있어 관광자원으로도 이용 가치가 크다.

 현재 우리나라는 무인도서와 유인도서를 모두 포함하여 3,300여개의 섬을 가지고 있다. 기존에 섬을 둘러싼 독도 문제, 영해기점 도서 관리 문제 등의 현안 외에도 최근 들어 급증하는 해양관광에 따른 부작용 등이 시급한 해결 과제로 떠오르고 있다. 특히, 최근 유인도서의 인구 감소, 무인화가 진행됨에 따라 섬 관리의 사각지대가 발생하고 있는 것에 주의할 필요가 있다. 이에 따라 해양 영토의 관리 차원뿐만 아니라 섬 주민의 정주 안정성 증진, 체계적인 섬 개발 추진, 섬의 가치 증진, 섬과 주변 해역의 생태계 보전 등을 위한 섬 정책이 필요한 시점이다.

 하지만 필요성에 비해 섬에 대한 조사, 연구 및 정책 개발의 노력이 미흡하고 관련 시스템도 잘 갖추어지지 않은 실정이다. 기본적인 섬의 위치 및 지형에 대한 조사조차 제대로 이루어지지 않고 있으며 가장 큰 문제는 섬 관련 문제를 집중적으로 다룰 기관이 없어 업무가 분산적으로 수행되고, 효율적인 업무 집행이 어렵다는 점이다.

 실제로 우리나라의 경우, 해양수산부는 ‘무인도서 보전 및 관리에 관한 법률’에 의거하여 무인도서 관리업무를, 행정안전부는 ‘도서개발촉진법’을 근거로 유인도서 업무를 시행 중이며, 환경부는 ‘독도 등 도서지역의 생태계 보전에 관한 특별법’에 따라 특정 도서지역의 생태계 보호 업무를 담당하는 등 섬에 대한 업무가 여러 부처에 나뉘어져 있어 섬 문제 해결을 더욱 어렵게 하고 있다. 또한 세 부처는 서로 다른 정부출연 연구기관을 두고 있어 섬 관련 정책연구도 분산되어 수행되고 있는 상황이다.

 중국은 2013년 국가해양국 아래 ‘해도연구센터’를 설립했다. 이 기관을 통해 섬 개발 및 보호 등에 관한 연구·기술 개발, 정부의 입법 및 정책개발 지원, 연안재해 예방, 섬 문화 연구 및 홍보, 국제협력 촉진 등을 역할을 집중적으로 수행하고 있다. 우리나라도 늘어나는 섬 문제를 해결하기 위해서는 섬 문제를 전문적으로 다루는 전담 연구기관을 설립할 필요가 있다. 섬 문제 전담 연구기관은 정부 출연 연구기관 형태로 설립하되, 섬 관련 부처 간 공조를 통해 기존 유관 연구기관의 섬 관련 연구 기능을 합리적으로 조정, 이전하는 방향으로 추진하는 것이 바람직하다.

다양하고 중요한 가치를 지닌 섬

 유엔에 따르면 섬의 정의는 ‘물로 둘러싸여 있고 만조시에도 수면 위에 자연적으로 형성된 육지 지역’이다. 무인도서는 이러한 섬 중 사람이 거주하지 않는 곳이다. 우리나라의 도서 통계는 무인도서는 해양수산부에서, 유인도서는 행정안전부에서 분리하여 작성하고 있으며 국토교통부에서는 지적공부에 등록된 섬 통계를 독립적으로 발표하고 있다.

 우리나라 영해 기점 23개소 중 20개소를 섬이 차지하고 있으며 이처럼 섬은 해양권익 보호의 측면에서도 중요한 의미를 가진다. 해양생태계 보호구역 12개소 중에서도 11개소가 섬으로 주변 해역의 해양 생태계가 잘 보존되어 있고 생물 다양성이 풍부한 특징을 가지고 있다. 또한 최근 해양관광의 수요가 늘어남에 따라 관광지로서의 섬의 입지 및 중요성이 높아지고 있다.

 이처럼 섬의 이용 가치 및 보존 필요성은 점차 증가하고 있는 반면에, 유인 도서의 인구가 감소하고 무인화가 진행되면서 관리의 사각지대가 발생하고 있다. 신안군의 경우 1985년 인구 11만 명에서 2015년 4만 명으로 크게 감소했으며 전남의 유인도서 39개소는 50년 후에 무인도서로 될 가능성이 큰 것으로 조사되었다.

섬의 종합 활용·관리체계 부재가 문제

 도서가 안고 있는 현안 해결에 어려움이 되고 있는 것은 섬 조사사업이 분산되어 있으며 주변해역의 통계 및 정보공유가 미흡하다는 사실이다. 해양지정학적으로 섬의 지리적 특성이 갖는 의미가 크지만 도서의 위치, 해안선·지형, 생태계, 소유체계, 토지이용 등이 개별법에 따라 각기 다른 기관에서 조사되고 있을 뿐더러 조사 시기, 방법, 내용 등도 상이하여 도서 자료 및 정보의 체계적 관리가 실질적으로 이루어지지 않고 있다.

 최근 섬을 중심으로 한 관광개발이 급증함에 따라 매매증가, 섬의 난개발, 도서의 자연·문화자산의 훼손, 섬의 물·전기 공급시설과 접안시설 노후화, 섬주민의 교육·의료서비스 부족 등의 문제가 대두되고 있다. 문제가 발생함에 따라 섬의 가치 증진, 섬개발의 체계적 추진, 섬주민의 정주안정성 증진, 섬과 주변해역의 생태계 보전 등을 위한 정책 개발의 필요성이 점차 증가하고 있지만 이를 종합적으로 연구할 기관이 부재한 상황이다. 특히, 일부 유인도서는 무인화가 진행됨에 따라 단순히 정주기반을 강화하는 대안뿐 아니라 해양 영토적 관리 차원의 종합적인 정책 연구가 필요하다.

중국은 2013년에 해도연구센터 설립

 중국은 해양 관리 강화를 위한 해양굴기정책을 추진하면서 섬에 대한 제도 정비에 적극적으로 나서고 있다. 2010년에는 우리나라 도서관리법의 내용과 시행 체제를 벤치마킹하여 ‘해도보호법’을 제정했으며 도서와 도서 주변 해역의 생태계 보호, 도서 자원의 합리적인 이용, 해양 권익의 수호, 지속가능한 개발 등을 규정하고 있다. 해도보호법을 기반으로 중국의 국가해양국은 2020년까지 시행하는 전국 해도보호계획을 수립, 시행하고 있다.

 중국은 도서 지역 통계 자료를 체계적으로 관리하기 위해 2016년에 도서 통계 조사 보고서를 발표했다. 이 조사사업을 통해 확보한 섬에 관한 인문학적, 지리학적, 생태학적 정보를 텐진에 위치한 중국해양전보센터를 중심으로 보관 및 관리하고 있다. 이처럼 중국은 국가차원에서 섬을 전담하여 통합적으로 연구, 관리하는 공공기관을 운영하고 있다는 점이 우리나라가 주목할 점이다.

 해도연구센터의 설립은 2011년 국가해양국 리우츠꾸이 전 국장이 제안한 것이 받아들여지면서 구체화되었다. 중국 동남부 연안지역의 푸젠 성에 있는 핑탄 종합실험단지의 발전을 촉진하는 대안의 하나로, 해도연구센터를 설립하여 중국 정부의 섬 정책 개발을 지원하는 한편, 지역 경제도 활성화하는 해법을 제시한 것이다. 해도연구센터는 섬 개발과 보호 등에 관한 연구와 기술개발, 정부의 입법 지원, 연안재해 예방, 섬 문화 연구, 홍보 등에 50명의 연구진을 확보하고 있으며 섬 생태복원실험실, 섬 과학박물관 등 설치 등 섬을 연구하는 국제 허브로 만들 계획을 가지고 있다.

섬 전담 연구기관의 설립을 위한 노력

 우리나라는 섬에 관한 업무가 해양수산부, 행정안전부, 환경부 세 부처에 나뉘어 할당되어 있다. 세 부처는 각기 다른 법률에 근거하여 업무를 수행하고 있으며 섬 관련 정책 등을 개발하거나 지원하는 조직으로 각자의 정부 출연 연구기관을 두고 있어 섬 관련 정책연구 기능도 여러 연구기관에 분산되어 있는 실정이다. 따라서 섬에 관한 종합 연구기관 설립은 해양수산부 등 관련부처 간의 정책 공조를 통한 공동설립이 합리적일 것으로 보인다. 또한 섬 전담 연구기관의 설립은 상호 관련된 연구기관의 연구기능을 합리적으로 조정하거나 이전하는 방향에서 추진하되, 기존 연구기관의 부설 연구소 형태나 별도로 독립된 조직으로 만들어 운영하도록 하는 방안이 고려해볼 수 있다.

 새로 만들어지는 섬 전담 연구기관은 중국의 해도연구센터를 벤치마킹하여 섬에 대한 체계적이고, 종합적인 연구 기능을 수행할 수 있어야 한다. 지속가능한 섬 개발 및 관리를 통해 연안 지역의 해양수산산업을 혁신적으로 성장시키고 지역경제에 활력을 불어넣는 계기가 마련될 수 있다. 또한 기존의 섬 관련 국내외 단체와 전문가들이 활동할 수 있는 개방적인 정책연구 플랫폼으로 기능할 수 있도록 조직을 구성해야 한다. 더불어, 일본의 이도센터, 중국의 해도연구센터, 유럽의 작은 도서 연합과의 네트워크를 구축하여 국제 섬 포럼 개최 등 공동의 이익을 만들어 가는 것도 중요한 기능이 될 것이다.