지난 1월 29일 국회에서는 안전하고 편리한 연안해운의 육성을 위한 ‘연안해상교통 대중교통화 추진 국회 세미나’가 개최되었다. 세월호 사건 이후 오래되거나 낡은 연안여객선에 대한 국민들의 우려가 깊어지고, 일부 항로의 경우에는 지속적인 적자를 발생시키면서 내항여객운송사업의 공영제 논의는 꾸준히 이루어져왔다. 하지만 실질적이고 구체적인 대책은 마련되지 않던 중, 신정부는 이를 100대 국정과제에 포함시켜 해결 방안을 모색하기 시작했다.

 연안해상교통의 선박의 현대화 및 선원의 처우 개선을 이룩하기 위해서는 연안여객선사의 경영환경 개선이 필요하고, 이는 국가의 지원이 절대적으로 필요한 부분이다. 2017년 기준 연안여객선의 여객운송 실적은 약 1700만 명 수준이며 국민 10명 중 3명 이상은 매해 연안여객선을 이용하는 것으로 나타났다. 이 중 도서민을 제외한 일반인의 비중이 78%로 이 수치는 연안여객선이 대중교통의 역할을 충실히 수행하고 있음을 보여준다.

 하지만 우리나라 연안해운은 법률상 국가기간교통체계 또는 대중교통 어느 곳에도 속하지 않아 육성을 위한 지원의 사각지대에 놓여있는 실정이다. 대중교통수단 육성을 목적으로 하는 법적 근거는 ‘대중교통의 육성 및 이용촉진에 관한 법률’로 대중교통 서비스의 보급 및 편의 증진을 국가의 책무로 명시하고 있다. 육상, 해상, 항공교통 등 국가기간교통망의 개발 및 운영에 관한 사항은 ‘국가통합교통체계효율화법’에서 다루고 있다. 하지만 연안해운은 둘 중 어느 법에도 해당되지 않아 투자 지원에 대한 근거가 부족하고 운임수준도 KTX나 항공운임단가보다 높은 수준으로 형성되어 있어 이용자 확대를 통한 투자 활성화도 어려운 상황이다.

 따라서 안전하고 연안해운의 육성을 위해서 가장 우선이 되어야 하는 것은 관련법의 개정이다. 연안해운을 대중교통에 포함시키고 국가기간교통 체계 안에서의 역할을 분명히 규정하여 지원 대상에 포함시켜야 한다. 이 밖에 보조항로를 중심으로 한 연안해운의 공영제 추진 및 대중교통 요금제의 도입 등이 ‘연안해상교통 대중교통화 추진 국회 세미나’에서 논의되었다.

국가교통망의 위상정립과 연안해상교통체계 정상화 방안

 김시곤 서울과학기술대학교 교수는 연안해운의 현재를 진단하고 앞으로 나아가야 할 방향에 대해 발제했다. 김 교수는 연안여객은 국내 전체 수송 중 0.2% 수준의 매우 미약한 수송 분담률을 가지고 있으며 국가기간교통망 계획 중 해운의 기능은 주로 화물수송에 초점이 맞춰져 있음을 밝혔다. 항만기본계획에서도 연안여객관련 부두, 터미널 등 노후시설의 개선 계획만 언급되어 있을 뿐 운영방안에 대한 추진계획은 부진했다.

 한편, 연안여객의 운인은 타 대중교통수단에 비해 월등히 높은 것으로 나타났다. 1Km당 단위 요금으로 산정했을 때, 항공 209.6원, KTX 164.4원, 수도권 전철 125원, 시외버스 116.1원, 고속버스 62.4원 수준이지만 연안여객선의 경우 362.9원으로 상당히 높게 형성되어 있었다.

연안해상교통 정상화 필요

 연안여객에 존재하는 문제점을 해결하기 위해 일반 대중교통수단과 동일하게 시설과 운영을 분리하고 보조항로 등의 적자, 생활 항로에는 준공영제를 도입하는 방안이 제시되었다. 예를 들어, 버스와 철도의 경우에는 벽지노선에 대해 정부가 보조금을 지급하고 있으며 서울시는 생활항로(저수익 항로)에 대해 준공영제를 도입하고 도시철도에는 연간 약 1조원의 보조금을 지급하고 있다. 연안여객 요금의 현실화를 위해서는 기존의 연안해운 요금체계를 개편하여 정부가 여객 사용자에게 직접 요금을 환급해줄 수 있도록 해야 한다.

 연안 여객의 운항도 항공과 철도의 네트워크 운영체계와 비슷하게 지·간선 체계(Hub & Spoke)로 개편해야 한다는 주장도 제기되었다. 이를 통해 큰 도서지역의 운행 빈도를 높일 수 있고 도서와 도서 사이의 이동은 소형 선박을 이용함으로써 연안해상교통의 전체적인 효율성을 높일 수 있다. 또한 거주민이 적어 이동이 거의 없는 도서에는 필요시 ‘100원 여객선’ 정책 등을 도입하여 부족한 교통 인프라를 보완하고 거주민의 교통권을 보장할 수 있다고 밝혔다.

연안여객선의 대체수단 검토

 육지와 교량으로 연결되어 있지 않는 도서 중에서 연간 여객의 이동이 60만 명(일일 약 1,500명)을 초과하는 도서나 거리가 많이 떨어져 있는 도서에 대해서는 소형 공항을 건설하는 방안을 고려해볼 수 있다. 현재 울릉도와 흑산도에 소형 공항이 건설될 예정이며 추가로 마라도, 백령도 등이 후보지로 언급되고 있다. 한편, 수면비행선(위그선)은 선박에 비해 연료비가 적게 들고 속도도 높아 장거리 도서 이동에 경제적인 것으로 분석되고 있으며 기존 항만을 이용하면 적은 비용으로 활용이 가능할 것으로 보인다.

내항여객운송사업의 대중교통화 방안

 이어서 김태일 KMI 해운정책연구실 실장은 두 번째 주제로 ‘내항여객운송사업의 대중교통화를 위한 방안’을 발표했다. 우리나라의 대중교통은 ‘대중교통의 육성 및 이용 촉진에 관한 법률’에서 그 대상을 노선버스, 도시철도 등으로 정하고 있지만 내항여객운송사업은 대중교통에 포함되어 있지 않아 각종 지원 정책에서 제외되는 문제점을 지적했다. 하지만 사전적으로나 역사적으로나 내항여객운송은 명실상부한 대중교통으로써 그 역할을 충실히 수행해 왔다.

내항여객운송사업 해상안전 및 교통권 보장해야

 현재 국내 연안항로는 총 108개 항로가 운영이 되고 있으며 그 중 국가로부터 금액을 지원 받는 보조항로는 27개에 달한다. 총 업체의 수는 58개이며 이 중 55%에 해당하는 32개가 10억 원 미만의 자본금을 소유하고 있으며 산업의 연간 총 매출액은 약 2,900억 원으로 시장 전체가 중견기업의 매출 정도에 해당하는 수준이다. 이처럼 영세한 시장 규모로 인해 내항여객운송사업자가 직접 선원의 처우 개선 및 선박 현대화에 투자를 하기는 어렵고 지원 받은 보조금 범위 안에서 인건비나 수리비 등의 선박 운영비를 충당해야 하는 현실이다. 또한 일부 일반항로의 경우, 여객운송업자들이 주말 등 성수기를 제외하고는 경영상 운항을 기피하고 있어 도서 지역의 1일 생활권 확보가 어려운 것으로 나타났다.

대중교통화 위한 보조항로 공영제 도입

 한편, 현 정부는 연안해운의 대중교통화를 위해 다음과 같은 정책을 추진하고 있다. 첫째 적자항로, 1인 생활권 항로, 접경지역 항로 등에 운영비 지원, 둘째 노후 선박에 대한 현대화 펀드 지원, 셋째 선사의 선박 건조 및 매입을 위한 이차보전사업, 넷째 인천, 마산, 목포 등지에 소규모 항·포구 접안시설 정비. 보조항로에 대해 공영제를 추진할 시, 공적 운영사가 항로가 단절되는 경우에 대비해 항로에 공공선박을 투입하여 보조항로의 공공성 확보가 가능하다. 또한 공영회사의 선박 용대선 사업을 통해 선박 현대화의 조속한 실현이 가능할 것으로 판단되고 있어 이에 대한 면밀한 검토가 요구되고 있다.

연안해운, 국가기간교통체계에서도 소외

 ‘국가통합교통체계효율화법’에서는 국가기간교통시설을 관련법에 따라 지역 간 간선교통 기능을 수행하는 고속국도 및 일반국도, 고속철도, 광역철도, 일반철도, 공항, 무역항 등으로 규정하고 있다. 이에 따르면 연안항과 연안시설은 국가기간교통시설에도 속하지 않아 이도 저도 아닌 법률의 사각지대에 놓여있는 상황이다.

연안해운, SOC 관점에서 출발해야

 두 개의 주제발표 이후에는 강승필 서울과학기술대학교 교수를 좌장으로 하여 연안해운의 대중교통화에 관한 자유토론이 이루어졌다. 세월호 사고 이후 연안여객 안전에 대한 국민적 요구는 높아진 반면, 선박 및 관련 인프라는 여전히 70년대 수준에 머물러 있는 실정이다. 노후화된 선박과 열악한 인프라는 안전 문제뿐만 아니라 섬에 대한 국민의 인식에도 부정적인 영향을 미치고 있다. 하지만 연안여객운송사업 전체의 매출액이 2,900억 원에 불과 하는 등 그 규모가 영세하여 업체를 중심으로 하는 인프라 개선에는 한계가 있다. 따라서 연안여객운송사업을 단순한 사업으로 보지 않고 국가기간교통망 관점에서 접근하고 그에 맞게 인식을 전환하여야 하며, 도로 및 철도 등 사회간접자본(SOC) 관점에서 정부 주도하에 수송 인프라를 확충해야 한다.

연안해운 대중교통화, 사회적 합의와 경영정보 투명성 우선되어야

 대중교통의 운임은 총괄원가 보상주의에 의해 결정되며 연안여객의 운임을 대중교통 수준으로 낮추기 위해서는 수송 원가를 낮추어야 한다. 원가를 낮추기 위한 방법으로는 첫째 운송 수입을 늘리는 방법과 둘째 보조금을 통한 재정지원 방법이 있지만, 연안여객운송사업의 경우 단기적으로 운송량 확대를 통한 운송수입을 높이는 것은 현실적으로 불가능하다. 결국 보조금 지급을 통한 재정지원이 필요하지만 이는 연안해운에 대한 국민의 이해와 사회적 합의가 반드시 선행되어야 하는 부분이다.

 재정의 지원을 위해서는 경영정보를 전산화하여 업체의 실적 등을 투명하게 공시해야 한다. 시내버스의 경우 단말기를 통한 요금과 노선관리로 환승 등 승객의 편의를 증진시키는 동시에 투명한 재정지원도 가능하게 했다. 하지만 시내버스의 경우 민간사업자 간의 이해관계가 복잡해 문제해결에 어려움을 겪고 있다. 연안여객운송사업 역시 전산시스템을 고급화하고 타 대중교통의 사례를 참고하여 경영정보를 투명화해야 할 필요가 있다.

연안해운 준공영제, 단계별 확대 추진 계획

 현재 정부 연안해운 정책은 도서민 운임 및 차량운임 지원제도, 현대화 펀드 지원 등 도서민 편의 증진 중심으로 추진되고 있으며 일반 관광객을 대상으로 한 지원은 전무한 실정이다. 대중교통은 누구나 이용하기 편해야 한다는 점에서 연안해상교통은 부족한 면이 있고 국가에서 100% 재정을 지원하여 공영제로 운영하기에는 현실적으로 어려움이 있다. 제도적으로도 해운 법은 외항해운에 치우쳐져 있어 연안해운은 소외되어 있다.

 하지만 연안해상교통의 공공성이 강조되고 있는 시점에서 정부는 책임을 가지고 지원 방안을 모색해야한다. 더불어 연안해상교통의 대중교통화와 공영제에 대해 정말 필요한 것인지, 합리적인 것인지에 대한 깊이 있는 고찰이 필요하다.