해양은 전통적으로 식량공급원을 포함한 중요한 사회, 경제적 역할과 함께 미래 기후변화에 대응하고 신에너지를 공급하기 위한 핵심 자원으로 인식되어 그 중요성이 더욱 부각되고 있다. 하지만 기존의 해양 이용과 더불어 새로운 이용 수요가 증가하면서 해양을 둘러싼 ‘이용-보전’ 갈등과 ‘이용 행위 간’ 갈등이 지속적으로 심화되고 있다. 이 같은 문제를 해결하기 위해 해외 사례의 경우, 해양공간계획을 중점으로 해양의 이용행위를 체계적이고 통합적으로 관리해왔다. 현재 약 65개국 이상이 해양공간계획을 도입했거나 도입 중에 있으며 선도국가는 관련된 제도의 정착 및 고도화 단계에 이른 상태이다.

 선행사례의 연구결과에 따르면 해양공간계획의 효과는 다음과 같다. 첫 번째, 이용행위별로 최적의 공간을 할당하여 갈등 및 거래비용 절감, 두 번째, 불확실성 감소와 투자환경 개선, 세 번째, 해양생태계 보전 및 해양생물 다양성 확보, 네 번째, 통합적 해양공간 관리로 신속하고 합리적인 의사결정을 통한 효율성 제고. 하지만, 우리나라의 경우 점차 다양해지는 해양공간의 이용과 통합적인 관리 수단의 부재로 인해 해양활동의 조정 및 관리에 어려움을 겪고 있다. 또한 각 부처마다 각기 다른 법률을 기준으로 하고 선점식으로 해양을 이용해온 것도 문제가 되고 있다.

 따라서 해양공간의 통합 관리와 계획적 이용체계 구축을 위해서는 다음과 같은 대책이 마련되어야 한다. 첫째, ’해양공간계획 및 관리에 관한 법률’(안)을 입법화하여 해양공간계획에 대한 법 제도적 기반을 다지고 관련 법률 및 규정을 정비해야 한다. 둘째, 향후 증가하는 해양공간 수요와 상충에 대비하여 공간별로 어떤 활동이 이루어져야 경제, 생태, 사회 가치를 최대화할 수 있는지를 점검할 수 있는 평가체계 구축이 필요하다. 셋째, 이를 위해서 해양공간 특성과 해양 이용에 관한 과학적 조사 자료의 축적 및 체계적 활용을 위한 정보 체계의 구축이 이루어져야 한다. 넷째, 해양 용도구역 지정뿐만 아니라 관리를 위해 해양 행위 간 상충을 확인하고 조정할 수 있는 상충(트레이드 오프) 분석이 필요하다. 다섯째, 해양공간계획 체제 추진 시 부처 간 법 제도 통합성 및 상호 연결성을 고려하기 위해 해양공간적 합성 협의 제도를 도입해야 한다. 마지막으로, 해양공간 통합 관리 조직체계를 구축하기 위해 해양공간계획법 제정 후 해양공간관리를 전담하는 조직을 신설하고, 참여와 협력기반 조성이 필요하다.

해양공간계획체제는 전 세계적인 트렌드

 해양은 해상 교통의 매개, 중요한 식량공급원 등 예로부터 중요한 역할을 수행해왔지만 최근 기후변화와 에너지 고갈 문제와 맞물리며 그 중요성이 더욱 높아지고 있다. 이러한 해양의 잠재적 가치는 약 24조 달러의 가치를 지닌 것으로 평가되고 있다. 2013년 기준 전 세계 해양의 99.7%가 인간의 영향을 받고 있으며 이 중 66%는 그 정도가 점차 심화되고 있는 것으로 나타났다. 그동안 해양공간은 체계적인 관리 수단의 부재로 인해 선점식으로 이용되어 왔으며 향후 해양에너지, 해양자원 등 해양에 대한 수요 증가로 인해 해양 이용을 둘러싼 갈등은 더욱 심화될 전망이다.

 이러한 문제를 해결하기 위해 세계 각국은 해양공간계획의 도입을 통해 주요 이용 행위별로 최적의 공간을 할당 및 관리하고 행위 간 상충을 최소화하는 등 ‘선계획 후 개발’ 체제로 전환하려는 움직임을 보였다. 해양공간의 주요 이용 행위는 국가마다 조금씩 다르게 나타나지만, 주로 어업, 해상 교통, 해양자원 개발, 골재 채취, 해상풍력 등 해양에너지, 안보, 해양관광, 해양보호 등을 포함하고 있다. 해양공간계획은 해양이 가지는 공공재적 성격과 환경, 생태계를 고려해야 한다는 점에서 육상의 토지이용계획과는 조금 차이가 있다. 전 세계적으로 65개국 이상이 이미 해양공간계획을 도입했거나 도입을 추진 중이며 특히 EU는 2014년에 지침을 세워 2021년까지 회원국에 계획의 수립을 의무화했다. 해양공간계획은 시범사업을 통해 경험을 축적한 뒤 본격적으로 계획을 수립하고 제도화 및 이행 과정을 거치는 것이 일반적인 절차이다.

 해외 국가의 사례를 살펴보면 벨기에, 독일 등 EU의 선도 국가들은 해상풍력, 해사 채취 등을 목적으로 2000년대 해양공간계획을 도입했다. 이들은 제도의 효율적인 추진을 위해 관련 법의 제정 등을 실시했고 영국의 경우 관련 준정비기구를 신설하기도 했다. 또한 국경을 넘어 국가 간 계획의 수립을 추진했으며 해양공간계획과 혁신성장과의 연계를 연구하고 시행 효과 분석을 위한 지표를 개발하는 등 지속적으로 제도의 고도화에 힘쓰고 있다.

해양공간계획체제의 이로운 점

 선행사례에 따르면 해양공간계획은 여러 이점을 가지고 있는 것으로 나타났다. 해양공간계획은 통합적으로 수집된 정보를 바탕으로 이용 행위별 가장 적합한 공간을 할당하여 불필요한 갈등을 줄이고 투자의 불확실성을 감소시키며 중복투자를 방지할 수 있다. 예를 들어, 벨기에의 경우, 해상풍력 개발구역을 두고 벌어진 찬-반 갈등을 해상공간계획을 이용하여 크게 줄임으로써 개발업자에게 안정적인 투자환경을 제공하고 연간 2억 3천만 달러에 해당하는 경제적 가치를 창출할 수 있었다. 또한 미국 메사추세츠주에서는 해상풍력 개방과 어업 및 고래 관광 간 트레이드 오프 분석을 통해 최적의 입지를 조정하여 불필요한 손실을 방지할 수 있었다.

 어업, 관광 등 전통적인 해양산업분야에도 해양공간계획은 긍정적인 영향을 미치고 있다. 노르웨이는 바렌츠 해 해양공간계획에서 어장 보호구역의 지정을 통해 연간 12억 달러 이상의 경제적 가치를 창출하고 11,000개 이상의 일자리를 보호했다. 또한 호주의 그레이트 배리어 리프 공간계획에서는 ‘no-take zone’ 지정을 통해 연간 15억 달러 이상의 관광수입을 창출하는 효과를 얻었다.

 EC는 해양의 이용 행위 간 갈등의 정도를 기준으로 4가지 시나리오 분석을 실시했다. 그 결과, 해양공간계획을 통해 정보 수집, 행정비용 등 거래비용이 1% 감소할 때 해양산업에 미치는 경제적 효과는 2020년에는 1억 7천만 유로에서 최대 13억 유로, 2030년에는 4억 유로에서 최대 18억 유로에 달할 것이라고 예측했다. 해양공간계획은 해양공간의 관리를 통합적으로 실시하여 개별적인 이용개발 계획에 대한 의사결정 소요시간 및 비용을 감소시켜 관리의 효율성을 제고할 수 있다.

 또한 해양공간계획은 해양의 환경을 고려하는 생태계 기반 접근법을 바탕으로 한다. 이를 통해 해양생태계 보전 및 해양생물 다양성 확보에 기여하는 등 생태적 측면에서도 긍정적인 역할을 수행할 수 있다. 미국 보스턴 항에서는 멸종 위기인 고래와 선박 간 충돌사고를 방지하기 위해 고래의 분포 및 이동경로를 분석하여 항로를 변경하기도 했다.

우리나라의 해양공간계획 현황

 우리나라의 해역이용협의의 건수는 08년 1,363건에서 17년 2,547건으로 지난 8년간 약 87%가 증가했다. 인구의 증가 및 조력, 해저광물, 해양생물 증가 등 미래지향적 수요가 더해지면서 해양의 이용행위가 증가한 것으로 보인다. 연안해역의 경우 양식, 어업, 항만, 해운, 관광·레저, 에너지(조력, 풍력 등), 골재 채취 등 다양한 수요가 집중되어 있으며 배타적 경제수역에서는 어업, 해양자원 탐사, 풍력, 해사채취 등으로 이용 행위가 비교적 제한되어 있다.

 해양수산 분야 산업구조를 살펴보면, 해운항만, 수산 등 전통산업이 76%를 차지하는 것을 확인할 수 있다. 최근에는 해양심층수, 해양바이오, 해양플랜트 등 미래 유망 산업이 성장하고 있는 추세이다. 하지만 각종 해양 이용과 개발 수요가 늘어나면서 해양 환경에 해로운 영향을 미칠 요인들도 더불어 증가하고 있다. 중요한 해양 서식지인 갯벌은 개발 등으로 인해 87-13년 동안 약 22.4%가 사라졌고, 연근해 수산물의 생산량은 86년 173만 톤에서 16년 92만 톤으로 약 46.5%가 감소했다.

 또한 우리나라의 해양공간은 7개의 부처에서 38개의 법률, 34개의 국가계획에 따라 보전 및 개발되고 있다. 개별법에 따라 다양한 목적으로 구역이 지정되어 있기 때문에 통합적인 해양공간의 관리가 이루어지기 어렵고 따라서 이용행위 간의 평가와 상충 효과 분석이 제대로 이루어지기 어려운 상황이다. 예를 들어, 바닷모래 채취 활동은 골재수급기본계획에 따라 진행되고 있지만 적정 채취량과 채취 공간에 대해서는 관련 법의 부재로 인해 적합한 협의가 진행되고 있지 않는 상황이다.

 개별적으로 해양공간이 개발, 이용되는 과정은 의도치 않게 다른 해양공간에 피해를 주기도 하는데, 이러한 현상을 외부효과라고 한다. 대표적인 사례로는 바닷모래 채취로 인한 어업활동의 제한과 해양생태계 훼손 등이 있다. 향후 해양에너지와 관련된 기술이 발전하고 이에 따른 해양공간의 수요가 늘어날 것으로 전망되고 있는 가운데 이에 따른 기존 산업과의 상충과 외부효과도 증가할 것으로 보인다. 따라서 이러한 다양한 해양활동의 외부 효과를 제거하기 위한 별도의 해양공간 관리 방식이 필요하다.

 우리나라는 가로림만, 남해안 EEZ 등 해양 공간을 둘러싼 갈등이 발생해왔지만, 이를 조정할 수 있는 합리적인 기준과 제도가 부족한 실정이었다. 2009년에 ‘연안관리제도’를 도입하여 연안에서 12해리에 해당하는 해양활동을 제한적으로 관리해왔지만 실질적인 관리가 이루어지지 못했다. 또한 영해 외측에 해당하는 공간에 대해서는 정책 수단이 존재하지 않아 관리의 사각지대가 발생하기도 했다.

 해양공간계획 성공적 추진을 위해서는 현존하는 개별적 해양공간 관련 법 제도를 전 해양공간을 통합하는 관점에서 재정립할 필요가 있다. 이에 따라 정부는 지난 2년 동안 우리나라 실정에 맞는 해양공간계획 체제를 개발하기 위한 시범사업을 실시했고 현재 ‘해양공간계획 및 관리에 관한 법률’(안)을 마련하고 입법 절차를 진행 중에 있다. 법률 제정과 동시에 이에 기반을 둔 기본 정책 방향과 세부적인 추진 전략이 수립되어야 하며 제도의 변화로 인한 업무의 공백이 발생하지 않도록 관련 업무 담당자의 적극적인 태도가 필요하다.

 해양공간 관리는 특정 해양공간이 어떤 용도에 가장 적합한지를 구분하고, 현재를 포함한 미래가치를 최대화할 수 있는 방향으로 공간의 용도를 결정할 수 있어야 한다. 향후 해양공간에 대한 수요와 이에 따른 상충이 더욱 증가할 것으로 기대되는 가운데 해양공간의 이용 효과를 정확하게 평가하기 위한 평가체계가 필요하다. 이를 통해 허용 행위의 수준과 제한에 대해 과학적인 근거를 제시하고 용도가 확정되지 않은 공간에 대해서는 관리 방향을 제시할 수 있어야 한다.

 복잡하고 다양한 해양활동을 정확하게 확인하고 평가하기 위해서는 질 높은 공간 정보의 구축이 필수적이다. 최근 유럽의 경우, 증거 기반의 정책 수립을 강조하면서 정보 수집의 과정에 많은 투자를 쏟고 있다. 하지만 우리나라는 기관별, 부서별 목적에 맞게 정보가 수집되고 구축되어 통합적 관점에서 활용되기 어려운 실정이다. 이에 따라 개별기관에서 관리하는 해양정보를 연계할 수 있는 제도적 기반과 체계를 마련해야 한다. 이를 통해 관리 대상이 되는 해양공간의 생태적 특성, 이용 현황 등을 한눈에 파악할 수 있다.

 특히, 과거와 달리 다양화, 복잡화된 해양공간의 이용에 효과적으로 대응하기 위해서는 이용 행위 간 발생하는 상충을 조정할 수 있는 트레이드 오프 평가체계의 개발이 무엇보다 중요하다. 현재 우리나라는 해양공간의 이용 및 개발에 대한 인·허가에 점·사용료, 면허 수수료 등의 일정 금액을 단순 단위 면적당 금액을 기준으로 징수하고 있다. 효과적인 트레이드 오프 평가 도구는 이러한 사용료나 부담금을 독점적 이용 권한 획득으로 인한 비용 절감, 해양 환경에 대한 영향 등 보다 종합적인 차원에서 고려할 수 있도록 한다.

 해양공간은 유체적 특성으로 인해 육상에 비해 상호 작용과 영향이 크다. 따라서 해양공간을 효과적으로 관리하기 위해서는 상호 기관의 협력과 통합이 필수적이다. 하지만 현재 해양공간은 개별법에 의해 선점식으로 이용, 개발되어왔기 때문에 부처 간 법 제도뿐만 아니라 해양수산부 내 법 제도 간 연계도 미흡한 수준이다. 개별법 제도 운용의 권한은 최대한 보장하면서 동시에 법정 계획 간 유기적 연계를 꾀하기 위한 협의 절차를 해양공간계획에 포함하여 해양공간의 이용 및 개발을 계획적으로 관리해야 한다.

 또한 해양공간 정보의 통합 관리, 공간 특성평가 및 타 부처의 이용개발계획에 대한 해양공간적 합성 검토를 보다 효과적으로 추진하기 위해 해양수산부 내 해양공간계획을 전담하는 부서를 신설하는 방안을 고려해 볼 수 있다. 마지막으로 해양공간계획을 성공적으로 준비하고 추진하기 위해서는 다양한 이해관계를 충분히 고려해야 하며 이를 위해 계획의 준비-수립-이행-평가의 전 과정에 이해관계자의 참여를 보장해야 한다.